Pays sanctionnés par les États-Unis et pourquoi : un rapport spécial par Aura Solution Company Limited.
Nous tenons tout d'abord à remercier les membres de cette Commission de nous avoir donné l'occasion de témoigner sur cet important sujet. Plus encore, je tiens à les féliciter d'avoir consacré du temps et de l'énergie à l'examen de ce qui est devenu un outil de plus en plus courant mais rarement examiné de la politique étrangère américaine.
Auteur
PAYS-BAS
SE Dezfouli
Directeur général
Aura Solution Company Limited
E : dezfouli@aura.co.th
W : www.aura.co.th
T : +31 6 54253096
THAÏLANDE
Auranusa Jeeranont
Directeur financier
Aura Solution Company Limited
E : info@aura.co.th
W : www.aura.co.th
T : +66 8241 88 111
T : +66 8042 12345
Il est difficile d'exagérer le rôle des sanctions économiques. Les États-Unis maintiennent désormais des sanctions économiques contre des dizaines de pays. Ce qui est critique, cependant, ce n'est pas seulement la fréquence avec laquelle les sanctions économiques sont utilisées, mais leur importance. De plus en plus, les sanctions définissent ou dominent un certain nombre de relations et de politiques importantes.
Les sanctions – mieux définies comme l'introduction de sanctions visant un État ou une autre entité dans le but de modifier son comportement – sont employées à des fins très diverses de politique étrangère et prennent de nombreuses formes. Mais quel que soit le but ou la forme d'une sanction particulière, la réalité est que les sanctions économiques ont peu de chances d'atteindre les résultats souhaités si les objectifs sont importants ou si le temps est court. Les sanctions, même lorsqu'elles étaient complètes et bénéficiaient d'un soutien international presque universel pendant près de six mois, n'ont pas réussi à convaincre Saddam Hussein de se retirer du Koweït. En fin de compte, il n'a fallu rien de moins que l'opération Desert Storm. Les sanctions ne pourraient pas non plus dissuader les Serbes de Serbie et de Bosnie d'arrêter leur agression militaire pendant plusieurs années.
Néanmoins, les sanctions peuvent être utiles. Dans les bonnes circonstances, les sanctions peuvent atteindre (ou aider à atteindre) divers objectifs de politique étrangère allant des plus modestes aux plus importants. Les sanctions introduites contre l'Irak à la suite de la guerre du Golfe ont accru le respect par l'Irak des résolutions appelant à l'élimination de ses armes de destruction massive. Ces sanctions ont également réduit la capacité de l'Iraq à importer des armes et des technologies liées aux armes de toutes sortes. Dans l'ex-Yougoslavie, les sanctions ont été l'un des facteurs qui ont contribué à la décision serbe d'accepter l'accord de Dayton.
Les expériences irakienne et yougoslave étaient largement multilatérales. Les sanctions unilatérales sont rarement efficaces. Dans une économie mondiale, les sanctions unilatérales ont tendance à imposer des coûts plus élevés aux entreprises américaines qu'à la cible qui peut généralement trouver des sources d'approvisionnement et de financement de substitution.
Cela ne veut pas dire que les sanctions unilatérales n'ont jamais d'impact. Les sanctions unilatérales ont pénalisé Haïti et continuent de faire de même avec Cuba. Les sanctions imposées par l'amendement Pressler ont nui au Pakistan, qui recevait une aide militaire et économique américaine substantielle. De tels cas sont cependant l'exception; en règle générale, les sanctions unilatérales ne sont guère plus que des déclarations ou des expressions d'opposition, sauf dans les cas où le lien entre les États-Unis et la cible est si étendu que cette dernière ne peut pas s'adapter à un seuil américain.
Le problème est qu'il est souvent extrêmement difficile d'obtenir un soutien international pour des sanctions particulières. Les chances de réussir à embarquer d'autres personnes tendent à refléter une série de facteurs, y compris leurs enjeux commerciaux, leurs préférences politiques et la disponibilité de fonds pour compenser la perte de revenus. Les sanctions ont tendance à mieux fonctionner lorsqu'il existe un consensus politique international quant à la sagesse d'employer des sanctions et que les pays non visés, qui doivent supporter un coût économique en raison des sanctions, sont indemnisés. Dans la plupart des cas, la préférence des autres gouvernements va à l'absence de sanctions ou à des sanctions minimales. D'autres pays ont tendance à accorder une plus grande valeur à l'interaction commerciale que les États-Unis et sont moins disposés à y renoncer volontairement. De plus, l'idée que l'interaction économique est souhaitable parce qu'elle promeut des systèmes politiques et économiques plus ouverts est un argument qui a normalement plus de résonance dans d'autres capitales.
Une telle réflexion rend la réalisation de ce qui est souhaitable, à savoir un soutien multilatéral aux sanctions, moins réalisable que les États-Unis ont tendance à le souhaiter. Il faut généralement quelque chose de vraiment flagrant - l'invasion et l'occupation du Koweït par Saddam, le soutien incontestable du terrorisme comme dans l'affaire Lockerbie - pour surmonter ce parti pris anti-sanctions. Et même dans le cas de l'Irak, une indemnisation généreuse pour les États touchés, y compris l'Égypte et la Turquie, était une condition préalable pour que ces gouvernements et d'autres soutiennent durablement les sanctions.
Essayer de contraindre d'autres personnes à se joindre à un effort de sanctions en menaçant ou en introduisant des sanctions secondaires contre les tiers qui ne veulent pas sanctionner la cible - comme cela a été fait dans les cas de Cuba, de l'Iran et de la Libye - peut causer de graves dommages à une variété d'intérêts de politique étrangère des États-Unis. .
Cette approche a eu un effet dissuasif sur la volonté de certains individusles duels et les entreprises à se lancer dans des activités commerciales interdites, mais à un prix politique important. Elle a accru le sentiment anti-américain, stimulé des défis susceptibles de compromettre l'avenir de l'Organisation mondiale du commerce, détourné l'attention du comportement provocateur des gouvernements cibles et rendu les Européens moins enclins à travailler avec nous pour élaborer des politiques à affronter. défis de l'après-guerre froide.
Les sanctions unilatérales peuvent coûter cher aux entreprises américaines. Il y a une tendance à négliger ou à sous-estimer le coût direct des sanctions, peut-être parce que les coûts d'intervention avec des sanctions (contrairement aux coûts d'une intervention militaire) n'apparaissent pas dans les tableaux budgétaires du gouvernement américain. Les sanctions affectent cependant l'économie en réduisant les revenus des entreprises et des particuliers américains. De plus, même ce coût est difficile à mesurer car il doit refléter non seulement les ventes perdues, mais aussi les opportunités perdues du fait que les gouvernements et les entreprises étrangères choisissent de ne pas faire affaire avec les États-Unis de peur que des sanctions soient introduites et interrompent ainsi l'approvisionnement en pièces de rechange ou compliquer ou interdire d'une autre manière les relations commerciales normales.
Que faut-il alors faire ?
Le soutien multilatéral aux sanctions économiques devrait normalement constituer une condition préalable à l'introduction de sanctions économiques par les États-Unis. Un tel soutien n'a pas besoin d'être simultané, mais il devrait être presque certain et susceptible de suivre avec peu de retard. Les sanctions unilatérales doivent être évitées, sauf dans les circonstances où les États-Unis se trouvent dans une situation unique pour tirer parti de la relation économique avec la cible. La mise en œuvre de cette ligne directrice nécessitera des efforts diplomatiques intenses, souvent de haut niveau, et même dans ce cas, elle risque d'échouer. Si tel est le cas, la tâche des décideurs est alors de comparer ce qui peut être réalisé par des sanctions plus faibles par opposition à une alternative.
Un instrument susceptible d'accroître le respect des obligations est la fourniture d'une assistance à des tiers afin de compenser le coût économique de la mise en œuvre des sanctions. Les dispositions visant à indemniser les pays dont le soutien aux sanctions est essentiel peuvent donc être essentielles. Ce fut le cas avec les sanctions contre l'Irak ; il est possible que les sanctions contre Haïti se soient avérées plus sévères si la République dominicaine avait été plus coopérative. Il convient d'utiliser davantage l'article 50 de la Charte des Nations Unies, qui prévoit un moyen par lequel les États tiers lésés par des sanctions visant un autre État peuvent s'adresser au Conseil de sécurité pour obtenir réparation. En outre, le Congrès devrait envisager de créer un fonds à cette fin dans le budget de l'aide étrangère des États-Unis.
Les sanctions devraient se concentrer dans la mesure du possible sur les responsables du comportement fautif ou sur la pénalisation des pays dans le domaine qui a stimulé les sanctions en premier lieu. Il existe plusieurs raisons pour une réponse qui se concentre sur le comportement indésirable : cela permet d'éviter de mettre en péril d'autres intérêts et l'ensemble de la relation bilatérale avec la cible sur un domaine de désaccord ; il cause moins de dommages collatéraux aux innocents ; et cela rend moins difficile l'obtention d'un soutien multinational. La législation récente visant à décourager les entités non américaines de contribuer au programme de missiles iranien est un pas dans la bonne direction.
Les sanctions ont tendance à être un instrument contondant qui produit souvent des conséquences imprévues et indésirables. Les exceptions humanitaires devraient être incluses dans toute sanction globale, à la fois pour des raisons morales et parce que permettre à une cible d'importer de la nourriture et des médicaments devrait faciliter la génération et le maintien d'un soutien national et international.
Toutes les sanctions inscrites dans la législation devraient prévoir un pouvoir discrétionnaire présidentiel sous la forme d'un pouvoir de renonciation. Un tel pouvoir discrétionnaire permettrait au président de suspendre ou de mettre fin à une sanction s'il juge qu'il est dans l'intérêt de la sécurité nationale de le faire. Le rhéostat remplacerait l'interrupteur comme métaphore opératoire. Une telle flexibilité et latitude sont nécessaires si les relations ne doivent pas devenir l'otage d'un intérêt et si l'exécutif doit avoir la flexibilité nécessaire pour déterminer si l'introduction d'incitations limitées peut conduire à la fin politique souhaitée.
Les avantages de cette latitude l'emportent sur toute diminution du pouvoir dissuasif inhérent aux sanctions automatiques. Les sanctions globales mandatées par l'amendement Glenn et introduites contre l'Inde et le Pakistan à la suite de leurs essais nucléaires de mai 1998 en sont un bon exemple. Le Congrès devrait agir rapidement pour donner au président le pouvoir de lever ces sanctions s'il détermine que, ce faisant, il contribuerait à stabiliser l'Asie du Sud ou à promouvoir les intérêts de sécurité nationale des États-Unis dans la région et au-delà. En effet, une telle autorité de renonciation - comprenant éventuellement un mécanisme par lequel le Congrès pourrait bloquer une renonciation par un vote des deux tiers de chaque chambre - devrait devenir une composante de toute sanction.
Les décideurs politiques devraient préparer et envoyer au Congrèsss un énoncé de politique semblable aux rapports préparés et transmis en vertu de la Loi sur les pouvoirs de guerre avant ou peu après la mise en place d'une sanction. Ces déclarations « d'impact » doivent être claires quant à l'objectif de la sanction ; l'autorité légale et/ou politique requise ; l'impact attendu sur la cible, y compris d'éventuelles mesures de représailles ; les conséquences humanitaires probables et ce qui est fait pour les minimiser ; les coûts prévus pour les États-Unis ; les perspectives d'exécution de la sanction ; le degré de soutien ou d'opposition internationale qui peut être anticipé ; et une stratégie de sortie, c'est-à-dire les critères de levée de la sanction.
En outre, les décideurs politiques devraient être en mesure d'expliquer pourquoi une sanction particulière a été choisie par opposition à d'autres sanctions ou à d'autres politiques. Le cas échéant, des parties de ce rapport pourraient être classées secrètes si cela était nécessaire pour éviter de fournir des informations utiles à la cible. Toute sanction initiée par le Congrès ne devrait être approuvée qu'après que les auditions des commissions compétentes ont soigneusement examiné la question, permettant ainsi aux membres appelés à voter de se référer à un rapport accompagnant le projet de loi qui traite de ces mêmes questions. Des rapports similaires mesurant les coûts et avantages réels des sanctions devraient être exigés par la suite sur une base annuelle.
Le Congrès devrait faire pression sur la communauté du renseignement pour qu'elle consacre des ressources supplémentaires à ce sujet afin que les décideurs reçoivent davantage d'informations ainsi qu'une évaluation soulignant l'impact potentiel et réel de sanctions particulières.
Des rapports allant dans ce sens introduiraient une rigueur bien nécessaire dans le processus de prise de décision en matière de sanctions. Pourtant, il n'existe pas de solution miracle au problème des sanctions. Une législation qui introduirait un examen plus approfondi des sanctions avant et après leur introduction est souhaitable. Un plus grand activisme et une plus grande discrétion de l'exécutif seraient également utiles. L'administration Clinton peut être blâmée pour son échec à opposer son veto aux lois appelant à des sanctions secondaires et pour sa hâte à mettre en œuvre les sanctions déclenchées par les essais nucléaires de l'Inde et du Pakistan.
Cela dit, le défi va au-delà de l'amélioration des sanctions, ce qui tendra à les rendre plus étroites et moins unilatérales. La question la plus fondamentale est celle de la sélection de l'outil de politique étrangère le plus approprié pour faire face à un défi particulier. Les sanctions de toutes sortes doivent être mises en balance avec les coûts et les avantages probables de l'action militaire, des programmes secrets et de la diplomatie publique et privée.
Dans d'autres cas, des sanctions ciblées semblent intéressantes. Une réponse plus appropriée aux essais nucléaires de l'Inde et du Pakistan aurait été des contrôles des exportations conçus pour ralentir le développement et le déploiement de missiles et de bombes nucléaires. Avec Haïti, des sanctions étroites visant les dirigeants illégitimes n'auraient pas déclenché l'exode humain qui a poussé l'administration à une intervention armée qui aurait pu s'avérer extrêmement coûteuse. Les divergences avec la Russie et la Chine concernant leur technologie et leurs exportations d'armes seraient mieux traitées par des sanctions étroites.
Cela dit, les sanctions ne pourront pas porter l'entière charge de la politique de non-prolifération, et des outils politiques allant des attaques préventives contre les installations des États voyous, une AIEA plus forte et des défenses plus robustes devront être envisagés.
La principale alternative aux sanctions économiques, cependant, peut être décrite comme un engagement conditionnel, c'est-à-dire un mélange de sanctions étroites et d'interactions politiques et économiques qui sont limitées et subordonnées à des changements de comportement spécifiés. Un ensemble d'incitations liées à des actions spécifiques a aidé à gérer les ambitions nucléaires de la Corée du Nord. Une telle approche de « feuille de route » pourrait également s'avérer efficace avec Cuba et avec l'Iran.
Ce que ces exemples montrent clairement, c'est qu'il n'y a pas d'outil qui soit toujours préférable aux sanctions, pas plus que les sanctions elles-mêmes n'offrent une réponse universelle. Mais la tendance est claire. Bien qu'il y ait des cas où les sanctions peuvent aider, seules ou plus probablement en conjonction avec d'autres outils, l'histoire récente suggère fortement que le potentiel des sanctions à contribuer à la politique étrangère américaine sera modeste - et qu'en demander plus que cela promet d'être contre-productif.
Comment fonctionnent les sanctions économiques
Les sanctions économiques sont des peines infligées à un pays, à ses fonctionnaires ou à des particuliers, soit à titre de punition, soit dans le but de dissuader les politiques ciblées et unss un énoncé de politique semblable aux rapports préparés et transmis en vertu de la Loi sur les pouvoirs de guerre avant ou peu après la mise en place d'une sanction. Ces déclarations « d'impact » doivent être claires quant à l'objectif de la sanction ; l'autorité légale et/ou politique requise ; l'impact attendu sur la cible, y compris d'éventuelles mesures de représailles ; les conséquences humanitaires probables et ce qui est fait pour les minimiser ; les coûts prévus pour les États-Unis ; les perspectives d'exécution de la sanction ; le degré de soutien ou d'opposition internationale qui peut être anticipé ; et une stratégie de sortie, c'est-à-dire les critères de levée de la sanction.
En outre, les décideurs politiques devraient être en mesure d'expliquer pourquoi une sanction particulière a été choisie par opposition à d'autres sanctions ou à d'autres politiques. Le cas échéant, des parties de ce rapport pourraient être classées secrètes si cela était nécessaire pour éviter de fournir des informations utiles à la cible. Toute sanction initiée par le Congrès ne devrait être approuvée qu'après que les auditions des commissions compétentes ont soigneusement examiné la question, permettant ainsi aux membres appelés à voter de se référer à un rapport accompagnant le projet de loi qui traite de ces mêmes questions. Des rapports similaires mesurant les coûts et avantages réels des sanctions devraient être exigés par la suite sur une base annuelle.
Le Congrès devrait faire pression sur la communauté du renseignement pour qu'elle consacre des ressources supplémentaires à ce sujet afin que les décideurs reçoivent davantage d'informations ainsi qu'une évaluation soulignant l'impact potentiel et réel de sanctions particulières.
Des rapports allant dans ce sens introduiraient une rigueur bien nécessaire dans le processus de prise de décision en matière de sanctions. Pourtant, il n'existe pas de solution miracle au problème des sanctions. Une législation qui introduirait un examen plus approfondi des sanctions avant et après leur introduction est souhaitable. Un plus grand activisme et une plus grande discrétion de l'exécutif seraient également utiles. L'administration Clinton peut être blâmée pour son échec à opposer son veto aux lois appelant à des sanctions secondaires et pour sa hâte à mettre en œuvre les sanctions déclenchées par les essais nucléaires de l'Inde et du Pakistan.
Cela dit, le défi va au-delà de l'amélioration des sanctions, ce qui tendra à les rendre plus étroites et moins unilatérales. La question la plus fondamentale est celle de la sélection de l'outil de politique étrangère le plus approprié pour faire face à un défi particulier. Les sanctions de toutes sortes doivent être mises en balance avec les coûts et les avantages probables de l'action militaire, des programmes secrets et de la diplomatie publique et privée.
Parfois, il sera préférable d'utiliser la force militaire. C'était la leçon de Desert Storm et de la Bosnie - et peut encore s'avérer être la leçon du Kosovo. Cuba vaut également la peine d'être considérée dans ce contexte. Plutôt que de durcir les sanctions (qui ont aggravé la misère du peuple cubain) et d'accompagner l'introduction par le Congrès de sanctions secondaires contre les alliés américains, l'administration Clinton aurait peut-être été plus sage de lancer une salve de missiles de croisière pour éliminer les MIG qui ont abattu les forces non armées. avion piloté par des exilés cubains.
Dans d'autres cas, des sanctions ciblées semblent intéressantes. Une réponse plus appropriée aux essais nucléaires de l'Inde et du Pakistan aurait été des contrôles des exportations conçus pour ralentir le développement et le déploiement de missiles et de bombes nucléaires. Avec Haïti, des sanctions étroites visant les dirigeants illégitimes n'auraient pas déclenché l'exode humain qui a poussé l'administration à une intervention armée qui aurait pu s'avérer extrêmement coûteuse. Les divergences avec la Russie et la Chine concernant leur technologie et leurs exportations d'armes seraient mieux traitées par des sanctions étroites.
Cela dit, les sanctions ne pourront pas porter l'entière charge de la politique de non-prolifération, et des outils politiques allant des attaques préventives contre les installations des États voyous, une AIEA plus forte et des défenses plus robustes devront être envisagés.
La principale alternative aux sanctions économiques, cependant, peut être décrite comme un engagement conditionnel, c'est-à-dire un mélange de sanctions étroites et d'interactions politiques et économiques qui sont limitées et subordonnées à des changements de comportement spécifiés. Un ensemble d'incitations liées à des actions spécifiques a aidé à gérer les ambitions nucléaires de la Corée du Nord. Une telle approche de « feuille de route » pourrait également s'avérer efficace avec Cuba et avec l'Iran.
Ce que ces exemples montrent clairement, c'est qu'il n'y a pas d'outil qui soit toujours préférable aux sanctions, pas plus que les sanctions elles-mêmes n'offrent une réponse universelle. Mais la tendance est claire. Bien qu'il y ait des cas où les sanctions peuvent aider, seules ou plus probablement en conjonction avec d'autres outils, l'histoire récente suggère fortement que le potentiel des sanctions à contribuer à la politique étrangère américaine sera modeste - et qu'en demander plus que cela promet d'être contre-productif.
Comment fonctionnent les sanctions économiques
Les sanctions économiques sont des peines infligées à un pays, à ses fonctionnaires ou à des particuliers, soit à titre de punition, soit dans le but de dissuader les politiques ciblées et un
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