Von den USA sanktionierte Länder und warum: Ein Sonderbericht der Aura Solution Company Limited.
Wir möchten damit beginnen, den Mitgliedern dieser Kommission für die Gelegenheit zu danken, zu diesem wichtigen Thema auszusagen. Noch mehr möchte ich ihnen applaudieren, dass sie Zeit und Energie in die Betrachtung dessen gesteckt haben, was zu einem zunehmend gebräuchlichen, aber selten untersuchten Instrument der amerikanischen Außenpolitik geworden ist.
Autor
NIEDERLANDE
SE Dezfouli
Geschäftsführer
Aura Solution Company Limited
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W: www.aura.co.th
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THAILAND
Auranusa Jeeranont
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Es ist schwierig, die Rolle von Wirtschaftssanktionen zu übertreiben. Die Vereinigten Staaten unterhalten jetzt Wirtschaftssanktionen gegen buchstäblich Dutzende von Ländern. Entscheidend ist jedoch nicht nur die Häufigkeit des Einsatzes von Wirtschaftssanktionen, sondern auch deren Bedeutung. Sanktionen definieren oder dominieren zunehmend eine Reihe wichtiger Beziehungen und Richtlinien.
Sanktionen – am besten definiert als die Einführung von Strafen, die gegen einen Staat oder eine andere Einheit gerichtet sind, um ihr Verhalten zu ändern – werden für ein breites Spektrum außenpolitischer Zwecke eingesetzt und nehmen viele Formen an. Aber was auch immer der Zweck oder die Form einer bestimmten Sanktion sein mag, die Realität ist, dass Wirtschaftssanktionen wahrscheinlich nicht die gewünschten Ergebnisse erzielen, wenn die Ziele hoch sind oder die Zeit knapp ist. Sanktionen – selbst wenn sie umfassend waren und fast sechs Monate lang fast überall internationale Unterstützung fanden – konnten Saddam Hussein nicht dazu bringen, sich aus Kuwait zurückzuziehen. Am Ende brauchte es nichts Geringeres als die Operation Desert Storm. Auch die Sanktionen konnten Serbien und Bosniens Serben nicht davon abhalten, ihre militärische Aggression für mehrere Jahre einzustellen.
Dennoch können Sanktionen sinnvoll sein. Unter den richtigen Umständen können Sanktionen verschiedene außenpolitische Ziele erreichen (oder dazu beitragen), die von bescheiden bis ziemlich bedeutsam reichen. Sanktionen, die nach dem Golfkrieg gegen den Irak verhängt wurden, verstärkten die Einhaltung der Resolutionen des Irak, die die Beseitigung seiner Massenvernichtungswaffen forderten. Solche Sanktionen verringerten auch die Fähigkeit des Irak, Waffen und waffenbezogene Technologie jeglicher Art zu importieren. Im ehemaligen Jugoslawien waren Sanktionen ein Faktor, der zu der serbischen Entscheidung beigetragen hat, das Dayton-Abkommen zu akzeptieren.
Sowohl die Erfahrungen im Irak als auch in Jugoslawien waren weitgehend multilateral. Einseitige Sanktionen sind selten wirksam. In einer globalen Wirtschaft verursachen einseitige Sanktionen tendenziell höhere Kosten für amerikanische Firmen als für die Zielperson, die normalerweise Ersatzquellen für Lieferungen und Finanzierung finden kann.
Das soll nicht heißen, dass einseitige Sanktionen niemals Wirkung zeigen. Einseitige Sanktionen haben Haiti bestraft und tun dasselbe weiterhin mit Kuba. Die durch die Pressler-Änderung angeordneten Sanktionen haben Pakistan geschadet, das erhebliche militärische und wirtschaftliche Hilfe der USA erhielt. Solche Fälle sind jedoch die Ausnahme; in der Regel sind einseitige Sanktionen kaum mehr als Erklärungen oder Äußerungen des Widerstands, außer in den Fällen, in denen die Verbindung zwischen den Vereinigten Staaten und dem Ziel so weitreichend ist, dass letzteres sich nicht an eine amerikanische Grenze anpassen kann.
Das Problem ist, dass es oft äußerst schwierig ist, internationale Unterstützung für bestimmte Sanktionen zu gewinnen. Die Erfolgsaussichten, andere an Bord zu holen, spiegeln in der Regel eine Reihe von Faktoren wider, einschließlich ihrer kommerziellen Interessen, politischen Präferenzen und der Verfügbarkeit von Mitteln zum Ausgleich entgangener Einnahmen. Sanktionen funktionieren in der Regel am besten, wenn ein internationaler politischer Konsens darüber besteht, wie sinnvoll es ist, Sanktionen anzuwenden, und nicht betroffene Länder, die infolge der Sanktionen wirtschaftliche Kosten tragen müssen, entschädigt werden. In den meisten Fällen bevorzugen andere Regierungen keine oder nur minimale Sanktionen. Andere Länder messen kommerziellen Interaktionen tendenziell einen höheren Stellenwert bei als die Vereinigten Staaten und sind weniger bereit, freiwillig darauf zu verzichten. Darüber hinaus ist die Vorstellung, dass wirtschaftliche Interaktion wünschenswert ist, weil sie offenere politische und wirtschaftliche Systeme fördert, ein Argument, das normalerweise in anderen Hauptstädten mehr Resonanz findet.
Solches Denken macht das Erstrebenswerte, nämlich die multilaterale Unterstützung von Sanktionen, weniger machbar, als die Vereinigten Staaten tendenziell wollen. Normalerweise braucht es etwas wirklich Ungeheuerliches – Saddams Invasion und Besetzung Kuwaits, unbestreitbare Unterstützung des Terrorismus wie im Lockerbie-Fall – um diese Voreingenommenheit gegen Sanktionen zu überwinden. Und selbst im Fall des Irak war eine großzügige Entschädigung für betroffene Staaten, darunter Ägypten und die Türkei, eine Voraussetzung dafür, dass diese und andere Regierungen Sanktionen unterstützen.
Der Versuch, andere dazu zu zwingen, sich einer Sanktionsbemühung anzuschließen, indem man Drittparteien, die nicht bereit sind, das Ziel zu sanktionieren, sekundäre Sanktionen androht oder einführt – wie es in den Fällen Kuba, Iran und Libyen geschehen ist – kann einer Vielzahl außenpolitischer Interessen der USA ernsthaften Schaden zufügen .
Dieser Ansatz hatte eine gewisse abschreckende Wirkung auf die Bereitschaft bestimmter PersonenDuale und Firmen, verbotene Geschäftsaktivitäten aufzunehmen, aber zu einem erheblichen politischen Preis. Es hat die antiamerikanische Stimmung verstärkt, Herausforderungen angeregt, die die Zukunft der Welthandelsorganisation gefährden könnten, die Aufmerksamkeit von dem provokativen Verhalten der Zielregierungen abgelenkt und die Wahrscheinlichkeit verringert, dass die Europäer mit uns zusammenarbeiten, um eine Politik zu gestalten, mit der sie fertig werden können Herausforderungen nach dem Kalten Krieg.
Einseitige Sanktionen können für amerikanische Unternehmen teuer werden. Es besteht die Tendenz, die direkten Kosten von Sanktionen zu übersehen oder zu unterschätzen, vielleicht weil die Kosten des Eingreifens mit Sanktionen (im Gegensatz zu den Kosten einer militärischen Intervention) nicht in den Haushaltstabellen der US-Regierung auftauchen. Sanktionen wirken sich jedoch auf die Wirtschaft aus, indem sie die Einnahmen von US-Unternehmen und Einzelpersonen verringern. Darüber hinaus sind selbst diese Kosten schwer zu messen, da sie nicht nur entgangene Umsätze, sondern auch entgangene Chancen widerspiegeln müssen, die sich ergeben, wenn Regierungen und ausländische Unternehmen keine Geschäfte mit den Vereinigten Staaten tätigen, weil sie befürchten, dass Sanktionen verhängt und dadurch die Versorgung unterbrochen werden könnten Ersatzteile oder auf andere Weise die normalen Geschäftsbeziehungen erschweren oder verbieten.
Was muss dann getan werden?
Die multilaterale Unterstützung von Wirtschaftssanktionen sollte normalerweise eine Voraussetzung für die Einführung von Wirtschaftssanktionen durch die Vereinigten Staaten darstellen. Eine solche Unterstützung muss nicht gleichzeitig erfolgen, aber sie sollte so gut wie sicher sein und wahrscheinlich mit geringer Verzögerung folgen. Einseitige Sanktionen sollten vermieden werden, es sei denn, die Vereinigten Staaten befinden sich in einer einzigartigen Situation, um auf der Grundlage der wirtschaftlichen Beziehung mit dem Ziel Druckmittel auszuüben. Die Umsetzung dieser Richtlinie erfordert intensive, oft hochrangige diplomatische Bemühungen und kann selbst dann nicht erfolgreich sein. Wenn dies der Fall ist, besteht die Aufgabe der Politik darin, zu vergleichen, was durch schwächere Sanktionen im Vergleich zu einer Alternative erreicht werden kann.
Ein Instrument, das die Compliance erhöhen kann, ist die Unterstützung Dritter, um die wirtschaftlichen Kosten der Umsetzung von Sanktionen auszugleichen. Vereinbarungen zur Entschädigung von Ländern, deren Unterstützung für die Sanktionen im Mittelpunkt steht, können daher von entscheidender Bedeutung sein. Dies war bei den Irak-Sanktionen der Fall; Es ist möglich, dass sich die Sanktionen gegen Haiti als stärker erwiesen hätten, wenn die Dominikanische Republik kooperativer gewesen wäre. Artikel 50 der UN-Charta sollte stärker genutzt werden, der ein Mittel vorsieht, mit dem Drittstaaten, die durch gegen einen anderen Staat gerichtete Sanktionen geschädigt wurden, den Sicherheitsrat um Wiedergutmachung bitten können. Darüber hinaus sollte der Kongress die Einrichtung eines Fonds für diesen Zweck im Rahmen des US-Auslandshilfebudgets in Betracht ziehen.
Sanktionen sollten sich so weit wie möglich auf diejenigen konzentrieren, die für das strafbare Verhalten verantwortlich sind, oder auf die Bestrafung von Ländern in dem Bereich, der die Sanktionen überhaupt erst ausgelöst hat. Es gibt mehrere Gründe für eine Reaktion, die sich auf das unerwünschte Verhalten konzentriert: Sie hilft zu vermeiden, andere Interessen und die gesamte bilaterale Beziehung mit der Zielperson wegen eines Meinungsverschiedenheiten zu gefährden; es verursacht weniger Kollateralschaden bei Unschuldigen; und es macht es weniger schwierig, multinationale Unterstützung zu gewinnen. Die jüngste Gesetzgebung, die darauf abzielt, nichtamerikanische Einrichtungen davon abzuhalten, zum iranischen Raketenprogramm beizutragen, ist ein Schritt in die richtige Richtung.
Sanktionen sind in der Regel ein stumpfes Instrument, das oft unbeabsichtigte und unerwünschte Folgen hat. Humanitäre Ausnahmen sollten Teil jeder umfassenden Sanktion sein, sowohl aus moralischen Gründen als auch, weil es einfacher sein sollte, nationale und internationale Unterstützung zu generieren und aufrechtzuerhalten, wenn man einem Ziel erlaubt, Lebensmittel und Medikamente zu importieren.
Alle gesetzlich verankerten Sanktionen sollten einen Ermessensspielraum des Präsidenten in Form einer Ausnahmegenehmigung vorsehen. Ein solcher Ermessensspielraum würde es dem Präsidenten ermöglichen, eine Sanktion auszusetzen oder aufzuheben, wenn er der Meinung ist, dass dies im Interesse der nationalen Sicherheit liegt. Der Rheostat würde den Lichtschalter als operative Metapher ersetzen. Diese Flexibilität und dieser Spielraum sind erforderlich, wenn Beziehungen nicht zu Geiseln eines einzigen Interesses werden sollen und wenn die Exekutive die erforderliche Flexibilität haben soll, um zu prüfen, ob die Einführung begrenzter Anreize ein gewünschtes politisches Ziel herbeiführen kann.
Die Vorteile dieses Spielraums überwiegen jede Verringerung der Abschreckungskraft, die automatischen Sanktionen innewohnt. Die umfassenden Sanktionen, die durch die Glenn-Änderung angeordnet und gegen Indien und Pakistan nach ihren Atomtests vom Mai 1998 eingeführt wurden, sind ein typisches Beispiel. Der Kongress sollte schnell handeln, um dem Präsidenten die Befugnis zu erteilen, diese Sanktionen aufzuheben, wenn er feststellt, dass er dadurch zur Stabilisierung Südasiens beitragen oder die nationalen Sicherheitsinteressen der USA in der Region und darüber hinaus fördern würde. Tatsächlich sollte eine solche Verzichtsbefugnis – möglicherweise einschließlich eines Mechanismus, durch den der Kongress einen Verzicht durch eine Zweidrittelmehrheit jeder Kammer blockieren könnte – Bestandteil jeder Sanktion werden.
Politiker sollten sich vorbereiten und an Congre sendenss eine Grundsatzerklärung ähnlich den Berichten, die nach dem War Powers Act erstellt und weitergeleitet werden, bevor oder kurz nachdem eine Sanktion verhängt wird. Solche „Auswirkungs“-Aussagen sollten den Zweck der Sanktion deutlich machen; die erforderliche rechtliche und/oder politische Autorität; die erwarteten Auswirkungen auf das Ziel, einschließlich möglicher Vergeltungsmaßnahmen; die wahrscheinlichen humanitären Folgen und was getan wird, um sie zu minimieren; die erwarteten Kosten für die Vereinigten Staaten; Aussichten für die Durchsetzung der Sanktion; das Ausmaß der zu erwartenden internationalen Unterstützung oder Opposition; und eine Ausstiegsstrategie, d. h. die Kriterien für die Aufhebung der Sanktion.
Darüber hinaus sollten politische Entscheidungsträger erklären können, warum eine bestimmte Sanktion im Gegensatz zu anderen Sanktionen oder anderen Maßnahmen insgesamt ausgewählt wurde. Falls erforderlich, könnten Teile dieses Berichts als geheim eingestuft werden, wenn dies erforderlich wäre, um die Bereitstellung von Informationen zu vermeiden, die für das Ziel nützlich wären. Jede vom Kongress eingeleitete Sanktion sollte erst genehmigt werden, nachdem Anhörungen in den zuständigen Ausschüssen die Angelegenheit sorgfältig geprüft haben, wodurch es den Mitgliedern ermöglicht wird, abzustimmen, um sich auf einen Bericht zu beziehen, der dem vorgeschlagenen Gesetz beigefügt ist und sich mit denselben Fragen befasst. Ähnliche Berichte zur Messung der tatsächlichen Kosten und Vorteile von Sanktionen sollten danach jährlich verlangt werden.
Der Kongress sollte die Nachrichtendienste drängen, diesem Thema zusätzliche Ressourcen zu widmen, damit die politischen Entscheidungsträger mehr Informationen und Bewertungen erhalten, die die potenziellen sowie tatsächlichen Auswirkungen bestimmter Sanktionen hervorheben.
Berichte in dieser Richtung würden die dringend benötigte Strenge in den Entscheidungsfindungsprozess für Sanktionen einführen. Dennoch gibt es keine schnelle Lösung für das Sanktionsproblem. Eine Gesetzgebung, die eine genauere Prüfung von Sanktionen vor und nach ihrer Einführung vorsieht, ist wünschenswert. Mehr Aktivismus und Diskretion der Exekutive würden ebenfalls helfen. Man kann der Clinton-Regierung vorwerfen, dass sie es versäumt hat, gegen Gesetze ein Veto einzulegen, die sekundäre Sanktionen fordern, und dass sie die Sanktionen, die durch die Atomtests Indiens und Pakistans ausgelöst wurden, übereilt umgesetzt hat.
Die Herausforderung geht jedoch über die Verbesserung der Sanktionen hinaus, was sie tendenziell enger und weniger einseitig machen wird. Die grundlegendere Frage ist die der Auswahl des am besten geeigneten außenpolitischen Instruments zur Bewältigung einer bestimmten Herausforderung. Sanktionen jeglicher Art müssen gegen die wahrscheinlichen Kosten und Vorteile von Militäraktionen, verdeckten Programmen und sowohl öffentlicher als auch privater Diplomatie abgewogen werden.
Manchmal ist es besser, militärische Gewalt anzuwenden. Dies war die Lektion von Desert Storm und Bosnien – und könnte sich noch als Lektion des Kosovo erweisen. Auch Kuba ist in diesem Zusammenhang eine Überlegung wert. Anstatt die Sanktionen zu verschärfen (was das Elend des kubanischen Volkes vergrößerte) und der Einführung sekundärer Sanktionen des Kongresses gegen US-Verbündete zu folgen, wäre die Clinton-Administration vielleicht klüger gewesen, eine Marschflugkörpersalve abzufeuern, um die MIGs auszuschalten, die die Unbewaffneten abgeschossen haben Flugzeug von Exilkubanern geflogen.
In anderen Fällen erscheinen gezielte Sanktionen attraktiv. Eine angemessenere Reaktion auf die Atomtests Indiens und Pakistans wären Exportkontrollen gewesen, die darauf abzielten, die Entwicklung und den Einsatz von Raketen und Atombomben zu verlangsamen. Bei Haiti hätten enge Sanktionen gegen die illegitime Führung nicht den menschlichen Exodus ausgelöst, der die Regierung zu einer bewaffneten Intervention gedrängt hätte, die sich als äußerst kostspielig hätte erweisen können. Meinungsverschiedenheiten mit Russland und China über deren Technologie- und Waffenexporte würden am besten durch strenge Sanktionen beigelegt.
Allerdings werden Sanktionen nicht in der Lage sein, die volle Last der Nichtverbreitungspolitik zu tragen, und es müssen politische Instrumente in Betracht gezogen werden, die von präventiven Angriffen auf abtrünnige staatliche Einrichtungen bis hin zu einer stärkeren IAEO und robusteren Abwehrmaßnahmen reichen.
Die wichtigste Alternative zu Wirtschaftssanktionen lässt sich jedoch am besten als bedingtes Engagement beschreiben, d. h. eine Mischung aus engen Sanktionen und politischen und wirtschaftlichen Interaktionen, die begrenzt sind und von bestimmten Verhaltensänderungen abhängig gemacht werden. Ein Paket von Anreizen, die an spezifische Maßnahmen gebunden sind, hat dazu beigetragen, die nuklearen Ambitionen Nordkoreas zu bewältigen. Ein solcher „Fahrplan“-Ansatz könnte sich auch mit Kuba und dem Iran als effektiv erweisen.
Diese Beispiele machen deutlich, dass es kein Instrument gibt, das Sanktionen immer vorzuziehen ist, genauso wenig wie Sanktionen selbst eine universelle Antwort bieten. Aber der Trend ist eindeutig. Während es Fälle geben wird, in denen Sanktionen helfen können, entweder allein oder wahrscheinlicher in Verbindung mit anderen Instrumenten, deutet die jüngste Geschichte stark darauf hin, dass das Potenzial von Sanktionen, einen Beitrag zur amerikanischen Außenpolitik zu leisten, bescheiden sein wird – und dass mehr von ihnen verlangt wird verspricht kontraproduktiv zu sein.
Wie Wirtschaftssanktionen funktionieren
Wirtschaftssanktionen sind Strafen, die gegen ein Land, seine Beamten oder Privatpersonen verhängt werden, entweder als Strafe oder in dem Bemühen, negative Anreize für die gezielte Politik zu schaffen und aAktionen.
Wirtschaftssanktionen können von Reiseverboten und Exportbeschränkungen bis hin zu Handelsembargos und Beschlagnahmen von Vermögenswerten reichen. Definitionsgemäß gelten solche Sanktionen für Parteien, die der Strafverfolgung durch die sanktionierende Gerichtsbarkeit nicht ohne Weiteres unterliegen.
Wirtschaftssanktionen stellen neben militärischer Gewalt ein politisches Instrument dar, um anstößige Handlungen zu bestrafen oder zu verhindern. Sie sind weit über die Grenzen des sanktionierenden Landes hinaus anwendbar und können angesichts des zunehmenden globalen Handels und der wirtschaftlichen Interdependenz für ihre Ziele kostspielig sein.
Wirtschaftssanktionen können auch ein unverblümtes und ineffektives politisches Instrument sein, das den betroffenen Regierungen unzureichende und den am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen unverhältnismäßige Kosten aufbürdet.
Als weltweit größte Volkswirtschaft und größter Handelsblock verfügen die USA und die Europäische Union über unverhältnismäßige Sanktionsbefugnisse.
Zusammenfassung
Sanktionen sind zu einem der beliebtesten Instrumente für Regierungen geworden, um auf außenpolitische Herausforderungen zu reagieren.
Sanktionen können Reiseverbote, das Einfrieren von Vermögenswerten, Waffenembargos und Handelsbeschränkungen umfassen.
Die Vereinigten Staaten haben mehr als zwei Dutzend Sanktionsregime: Einige zielen auf bestimmte Länder wie Kuba und den Iran ab, andere zielen darauf ab, Aktivitäten wie Terrorismus und Drogenhandel einzudämmen.
Regierungen und multinationale Organisationen verhängen Wirtschaftssanktionen, um zu versuchen, die strategischen Entscheidungen staatlicher und nichtstaatlicher Akteure zu ändern, die ihre Interessen bedrohen oder gegen internationale Verhaltensnormen verstoßen. Kritiker sagen, dass Sanktionen oft schlecht konzipiert sind und selten erfolgreich das Verhalten eines Ziels ändern, während Befürworter behaupten, dass sie in den letzten Jahren effektiver geworden sind und ein wesentliches außenpolitisches Instrument bleiben.
Sanktionen waren das bestimmende Merkmal der westlichen Reaktion auf mehrere geopolitische Herausforderungen, darunter das Nuklearprogramm Nordkoreas und die Intervention Russlands in der Ukraine. In den letzten Jahren haben die Vereinigten Staaten den Einsatz von Sanktionen ausgeweitet, sie angewandt und gegen Gegner im Iran, Russland, Syrien und Venezuela verschärft.
Was sind Wirtschaftssanktionen?
Wirtschaftssanktionen sind definiert als die Einstellung üblicher Handels- und Finanzbeziehungen zu außen- und sicherheitspolitischen Zwecken. Sanktionen können umfassend sein und kommerzielle Aktivitäten in Bezug auf ein ganzes Land verbieten, wie das langjährige US-Embargo gegen Kuba, oder sie können gezielt sein und Transaktionen von und mit bestimmten Unternehmen, Gruppen oder Einzelpersonen blockieren.
Seit dem 11. September 2001 hat es eine deutliche Verlagerung hin zu gezielten oder sogenannten intelligenten Sanktionen gegeben, die darauf abzielen, das Leid unschuldiger Zivilisten zu minimieren. Sanktionen nehmen eine Vielzahl von Formen an, darunter Reiseverbote, Einfrieren von Vermögenswerten, Waffenembargos, Kapitalbeschränkungen, Kürzungen ausländischer Hilfen und Handelsbeschränkungen. (Allgemeine Exportkontrollen, die nicht sanktionierend sind, werden oft von Sanktionsdiskussionen ausgeschlossen.)
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