Países sancionados por los EE. UU. y por qué: un informe especial de Aura Solution Company Limited.
Queremos comenzar agradeciendo a los miembros de esta Comisión por la oportunidad de testificar sobre este importante tema. Aún más, quiero aplaudirlos por dedicar tiempo y energía a la consideración de lo que se ha convertido en una herramienta cada vez más común pero rara vez examinada de la política exterior estadounidense.
Autor
PAÍSES BAJOS
SE Dezfouli
Director general
Aura Solution Company Limited
E: dezfouli@aura.co.th
W: www.aura.co.th
T : +31 6 54253096
TAILANDIA
Auranusa Jeranont
director financiero
Aura Solution Company Limited
Correo electrónico: info@aura.co.th
W: www.aura.co.th
T: +66 8241 88 111
T: +66 8042 12345
Es difícil exagerar el papel de las sanciones económicas. Estados Unidos ahora mantiene sanciones económicas contra literalmente docenas de países. Sin embargo, lo que es crítico no es solo la frecuencia con la que se utilizan las sanciones económicas, sino también su importancia. Cada vez más, las sanciones definen o dominan una serie de relaciones y políticas importantes.
Las sanciones, mejor definidas como la introducción de penas dirigidas a un estado u otra entidad con el fin de modificar su comportamiento, se emplean para una amplia gama de propósitos de política exterior y toman muchas formas. Pero cualquiera que sea el propósito o la forma de una sanción en particular, la realidad es que es poco probable que las sanciones económicas logren los resultados deseados si los objetivos son amplios o el tiempo es breve. Las sanciones, incluso cuando fueron exhaustivas y disfrutaron de un respaldo internacional casi universal durante casi seis meses, no lograron que Saddam Hussein se retirara de Kuwait. Al final, tomó nada menos que la Operación Tormenta del Desierto. Las sanciones tampoco pudieron disuadir a Serbia y a los serbios de Bosnia de suspender su agresión militar durante varios años.
No obstante, las sanciones pueden ser valiosas. En las circunstancias adecuadas, las sanciones pueden lograr (o ayudar a lograr) varios objetivos de política exterior que van desde los modestos hasta los bastante importantes. Las sanciones introducidas contra Irak a raíz de la Guerra del Golfo aumentaron el cumplimiento iraquí de las resoluciones que pedían la eliminación de sus armas de destrucción masiva. Tales sanciones también disminuyeron la capacidad de Irak para importar armas y tecnología relacionada con armas de cualquier tipo. En la ex Yugoslavia, las sanciones fueron un factor que contribuyó a la decisión serbia de aceptar el acuerdo de Dayton.
Tanto la experiencia iraquí como la yugoslava fueron en gran medida multilaterales. Las sanciones unilaterales rara vez son efectivas. En una economía global, las sanciones unilaterales tienden a imponer mayores costos a las empresas estadounidenses que al objetivo, que generalmente puede encontrar fuentes sustitutas de suministro y financiamiento.
Esto no quiere decir que las sanciones unilaterales nunca tengan un impacto. Las sanciones unilaterales penalizaron a Haití y continúan haciendo lo mismo con Cuba. Las sanciones ordenadas por la enmienda Pressler han perjudicado a Pakistán, que estaba recibiendo una ayuda económica y militar sustancial de Estados Unidos. Sin embargo, tales casos son la excepción; por regla general, las sanciones unilaterales son poco más que declaraciones o expresiones de oposición, excepto en aquellos casos en los que el vínculo entre Estados Unidos y el objetivo es tan extenso que este último no puede ajustarse a un límite estadounidense.
El problema es que obtener apoyo internacional para sanciones particulares suele ser extremadamente difícil. Las perspectivas de lograr que otros participen tienden a reflejar una variedad de factores, incluidos sus intereses comerciales, sus preferencias políticas y la disponibilidad de fondos para compensar la pérdida de ingresos. Las sanciones tienden a funcionar mejor cuando existe un consenso político internacional en cuanto a la sensatez de emplear sanciones y se compensa a los países no seleccionados, que deben asumir un costo económico como resultado de las sanciones. En la mayoría de los casos, la preferencia de otros gobiernos es por sanciones mínimas o nulas. Otros países tienden a otorgar un mayor valor a la interacción comercial que Estados Unidos y están menos dispuestos a renunciar a ella voluntariamente. Además, la noción de que la interacción económica es deseable porque promueve sistemas políticos y económicos más abiertos es un argumento que normalmente tiene más resonancia en otras capitales.
Ese pensamiento hace que lograr lo que es deseable, a saber, el apoyo multilateral para las sanciones, sea menos factible de lo que Estados Unidos tiende a desear. Por lo general, se necesita algo verdaderamente atroz (la invasión y ocupación de Kuwait por parte de Saddam, el apoyo incontrovertible del terrorismo, como en el caso de Lockerbie) para superar este sesgo anti-sanciones. E incluso en el caso de Irak, una compensación generosa para los estados afectados, incluidos Egipto y Turquía, fue un requisito previo para que estos gobiernos y otros apoyaran las sanciones.
Tratar de obligar a otros a unirse a un esfuerzo de sanciones amenazando o introduciendo sanciones secundarias contra aquellos terceros que no estén dispuestos a sancionar al objetivo, como se hizo en los casos de Cuba, Irán y Libia, puede causar un daño grave a una variedad de intereses de política exterior de EE. UU. .
Este enfoque ha tenido cierto efecto disuasorio sobre la voluntad de ciertos individuos.duales y empresas para entrar en actividades comerciales proscritas, pero a un precio político significativo. Ha aumentado el sentimiento antiestadounidense, ha estimulado desafíos que tenían el potencial de poner en peligro el futuro de la Organización Mundial del Comercio, ha distraído la atención del comportamiento provocador de los gobiernos objetivo y ha hecho que sea menos probable que los europeos trabajen con nosotros en la formulación de políticas para enfrentar Desafíos posteriores a la Guerra Fría.
Las sanciones unilaterales pueden ser costosas para las empresas estadounidenses. Existe una tendencia a pasar por alto o subestimar el costo directo de las sanciones, quizás porque los costos de intervenir con sanciones (a diferencia de los costos de la intervención militar) no aparecen en las tablas presupuestarias del gobierno de los EE. UU. Sin embargo, las sanciones sí afectan la economía al reducir los ingresos de las empresas y personas estadounidenses. Además, incluso este costo es difícil de medir porque debe reflejar no solo la pérdida de ventas, sino también la pérdida de oportunidades derivadas de gobiernos y empresas extranjeras que eligen no hacer negocios con los Estados Unidos por temor a que se introduzcan sanciones y, por lo tanto, interrumpan el suministro de repuestos o complicar o prohibir las relaciones comerciales normales.
Entonces, ¿qué hay que hacer?
El apoyo multilateral para las sanciones económicas normalmente debería constituir un requisito previo para la introducción de sanciones económicas por parte de los Estados Unidos. Dicho apoyo no tiene por qué ser simultáneo, pero debería ser casi seguro y probable que se produzca con poca demora. Deben evitarse las sanciones unilaterales, excepto en aquellas circunstancias en las que Estados Unidos se encuentre en una situación única para obtener influencia en función de la relación económica con el objetivo. La implementación de esta directriz requerirá un esfuerzo diplomático intenso, a menudo de alto nivel, e incluso entonces es posible que no tenga éxito. Si esto es así, entonces la tarea de los formuladores de políticas es comparar lo que se puede lograr con sanciones más débiles en contraposición a alguna alternativa.
Un instrumento que puede aumentar el cumplimiento es la prestación de asistencia a terceros para compensar el costo económico de la aplicación de sanciones. Los arreglos para compensar a los países cuyo apoyo a las sanciones es central, por lo tanto, pueden ser críticos. Este fue el caso de las sanciones a Irak; es posible que las sanciones contra Haití hubieran sido más fuertes si la República Dominicana hubiera cooperado más. Se debe hacer un mayor uso del Artículo 50 de la Carta de la ONU, que establece un medio por el cual los terceros estados perjudicados por sanciones dirigidas a otro estado pueden acercarse al Consejo de Seguridad para obtener reparación. Además, el Congreso debería considerar el establecimiento de un fondo para este propósito dentro del presupuesto de asistencia exterior de los Estados Unidos.
Las sanciones deben centrarse en la medida de lo posible en los responsables de la conducta infractora o en sancionar a los países del ámbito que estimularon las sanciones en primer lugar. Hay varias razones para una respuesta que se enfoca en el comportamiento no deseado: ayuda a evitar poner en peligro otros intereses y toda la relación bilateral con el objetivo en un área de desacuerdo; causa menos daños colaterales a inocentes; y hace que sea menos difícil obtener respaldo multinacional. La legislación reciente destinada a disuadir a las entidades no estadounidenses de contribuir al programa de misiles de Irán es un paso en la dirección correcta.
Las sanciones tienden a ser un instrumento contundente que a menudo produce consecuencias no deseadas e indeseables. Las excepciones humanitarias deben incluirse como parte de cualquier sanción integral, tanto por razones morales como porque permitir que un objetivo importe alimentos y medicamentos debería facilitar la generación y el mantenimiento del apoyo nacional e internacional.
Todas las sanciones incluidas en la legislación deben prever la discrecionalidad presidencial en forma de autorización de exención. Tal discrecionalidad permitiría al presidente suspender o dar por terminada una sanción si considera que hacerlo redunda en interés de la seguridad nacional. El reóstato reemplazaría al interruptor de luz como metáfora operativa. Tal flexibilidad y latitud son necesarias si las relaciones no se vuelven rehenes de un interés y si el ejecutivo debe tener la flexibilidad necesaria para explorar si la introducción de incentivos limitados puede lograr el fin de política deseado.
Los beneficios de esta libertad superan cualquier disminución del poder disuasorio inherente a las sanciones automáticas. Las sanciones integrales ordenadas por la enmienda Glenn e introducidas contra India y Pakistán a raíz de sus pruebas nucleares de mayo de 1998 son un buen ejemplo. El Congreso debe actuar rápidamente para otorgar al presidente la autoridad para renunciar a esas sanciones si determina que al hacerlo ayudaría a estabilizar el sur de Asia o promover los intereses de seguridad nacional de EE. UU. en la región y más allá. De hecho, dicha autoridad de exención, que posiblemente incluya un mecanismo por el cual el Congreso podría bloquear una exención mediante el voto de dos tercios de cada cámara, debería convertirse en un componente de cualquier sanción.
Los formuladores de políticas deben preparar y enviar al Congresoss una declaración de política similar a los informes preparados y enviados bajo la Ley de Poderes de Guerra antes o poco después de que se establezca una sanción. Dichas declaraciones de “impacto” deben ser claras en cuanto al propósito de la sanción; la autoridad legal y/o política requerida; el impacto esperado en el objetivo, incluidos los posibles pasos de represalia; las probables consecuencias humanitarias y lo que se está haciendo para minimizarlas; los costos esperados para los Estados Unidos; perspectivas de ejecución de la sanción; el grado de apoyo u oposición internacional que se puede anticipar; y una estrategia de salida, es decir, los criterios para el levantamiento de la sanción.
Además, los formuladores de políticas deberían poder explicar por qué se seleccionó una sanción en particular en lugar de otras sanciones u otras políticas en conjunto. Si fuera necesario, partes de este informe podrían clasificarse como secreto si fuera necesario para evitar proporcionar información que sería útil para el objetivo. Cualquier sanción iniciada por el Congreso debe aprobarse solo después de que las audiencias en los comités pertinentes hayan considerado cuidadosamente el asunto, lo que permite que los miembros a los que se les solicite votar se refieran a un informe que acompaña a la legislación propuesta que aborda estas mismas cuestiones. Informes similares que miden los costos y beneficios reales de las sanciones deben ser requeridos anualmente a partir de entonces.
El Congreso debe presionar a la comunidad de inteligencia para que dedique recursos adicionales a este tema para que los formuladores de políticas reciban más información y una evaluación que destaque el impacto potencial y real de sanciones particulares.
Los informes en este sentido introducirían un rigor muy necesario en el proceso de toma de decisiones sobre sanciones. Aún así, no hay una solución rápida para el problema de las sanciones. Es deseable una legislación que introduzca un mayor escrutinio de las sanciones antes y después de su introducción. También ayudaría un mayor activismo ejecutivo y discreción. Se puede culpar a la administración Clinton por no haber vetado las leyes que exigen sanciones secundarias y por su prisa en implementar las sanciones desencadenadas por las pruebas nucleares de India y Pakistán.
Dicho esto, el desafío va más allá de mejorar las sanciones, algo que tenderá a hacerlas más estrechas y menos unilaterales. La cuestión más fundamental es la selección de la herramienta de política exterior más adecuada para hacer frente a un desafío particular. Las sanciones de cualquier tipo deben sopesarse frente a los costos y beneficios probables de la acción militar, los programas encubiertos y la diplomacia tanto pública como privada.
A veces será mejor usar la fuerza militar. Esta fue la lección de la Tormenta del Desierto y Bosnia, y aún puede resultar ser la lección de Kosovo. También vale la pena considerar a Cuba en este contexto. En lugar de endurecer las sanciones (que aumentaron la miseria del pueblo cubano) y acompañar la introducción por parte del Congreso de sanciones secundarias contra los aliados de EE. avión volado por exiliados cubanos.
En otros casos, las sanciones enfocadas parecen atractivas. Una respuesta más apropiada a las pruebas nucleares de India y Pakistán habría sido el control de las exportaciones diseñado para retrasar el desarrollo y despliegue de misiles y bombas nucleares. Con Haití, las sanciones estrictas dirigidas al liderazgo ilegítimo no habrían desencadenado el éxodo humano que presionó a la Administración a una intervención armada que podría haber resultado extremadamente costosa. Las diferencias con Rusia y China sobre sus exportaciones de tecnología y armas se tratarían mejor mediante sanciones estrictas.
Dicho esto, las sanciones no podrán soportar toda la carga de la política de no proliferación, y será necesario considerar herramientas de política que van desde ataques preventivos a instalaciones estatales rebeldes, un OIEA más fuerte y defensas más sólidas.
Sin embargo, la principal alternativa a las sanciones económicas se describe mejor como un compromiso condicional, es decir, una combinación de sanciones limitadas e interacciones políticas y económicas que son limitadas y están condicionadas a cambios de comportamiento específicos. Un paquete de incentivos vinculado a acciones específicas ha ayudado a gestionar las ambiciones nucleares de Corea del Norte. Tal enfoque de “hoja de ruta” también podría resultar efectivo con Cuba e Irán.
Lo que estos ejemplos dejan en claro es que no existe una herramienta que sea siempre preferible a las sanciones, como tampoco las sanciones mismas ofrecen una respuesta universal. Pero la tendencia es clara. Si bien habrá casos en los que las sanciones pueden ayudar, ya sea solas o más probablemente junto con otras herramientas, la historia reciente sugiere fuertemente que el potencial de las sanciones para contribuir a la política exterior estadounidense será modesto, y que pedirles más que eso promete ser contraproducente.
Cómo funcionan las sanciones económicas
Las sanciones económicas son penas impuestas a un país, sus funcionarios o ciudadanos particulares, ya sea como castigo o en un esfuerzo por desincentivar las políticas específicas y unacciones.
Las sanciones económicas pueden variar desde prohibiciones de viaje y restricciones de exportación hasta embargos comerciales y confiscaciones de activos. Por definición, tales sanciones se aplican a las partes que no están fácilmente sujetas a la aplicación de la ley por parte de la jurisdicción sancionadora.
Las sanciones económicas proporcionan una herramienta de política aparte de la fuerza militar para castigar o prevenir acciones objetables. Son ampliamente aplicables más allá de las fronteras del país sancionador y pueden ser costosos para sus objetivos en medio del aumento del comercio mundial y la interdependencia económica.
Las sanciones económicas también pueden ser una herramienta política contundente e ineficaz, que impone costos insuficientes a los gobiernos objetivo y costos desproporcionados a sus poblaciones más vulnerables.
Como la economía más grande del mundo y el bloque comercial más grande, los EE. UU. y la Unión Europea tienen poderes de sanciones desproporcionados a su disposición.
Resumen
Las sanciones se han convertido en una de las herramientas favoritas de los gobiernos para responder a los desafíos de la política exterior.
Las sanciones pueden incluir prohibiciones de viaje, congelamiento de activos, embargos de armas y restricciones comerciales.
Estados Unidos tiene más de dos docenas de regímenes de sanciones: algunos se dirigen a países específicos como Cuba e Irán, otros tienen como objetivo frenar actividades como el terrorismo y el narcotráfico.
Los gobiernos y organismos multinacionales imponen sanciones económicas para tratar de alterar las decisiones estratégicas de actores estatales y no estatales que amenazan sus intereses o violan las normas internacionales de comportamiento. Los críticos dicen que las sanciones a menudo están mal concebidas y rara vez logran cambiar la conducta de un objetivo, mientras que los partidarios sostienen que se han vuelto más efectivas en los últimos años y siguen siendo una herramienta esencial de política exterior.
Las sanciones han sido la característica definitoria de la respuesta occidental a varios desafíos geopolíticos, incluido el programa nuclear de Corea del Norte y la intervención de Rusia en Ucrania. En los últimos años, Estados Unidos ha ampliado el uso de sanciones, aplicándolas y incrementándolas contra adversarios en Irán, Rusia, Siria y Venezuela.
¿Qué son las sanciones económicas?
Las sanciones económicas se definen como la retirada de las relaciones comerciales y financieras habituales con fines de política exterior y de seguridad. Las sanciones pueden ser integrales y prohibir la actividad comercial con respecto a todo un país, como el antiguo embargo de los EE. UU. a Cuba, o pueden ser selectivas, bloqueando las transacciones realizadas por y con empresas, grupos o individuos particulares.
Desde el 11 de septiembre, ha habido un cambio pronunciado hacia sanciones selectivas o las llamadas sanciones inteligentes, cuyo objetivo es minimizar el sufrimiento de civiles inocentes. Las sanciones toman una variedad de formas, incluyendo prohibiciones de viaje, congelamiento de activos, embargos de armas, restricciones de capital, reducciones de ayuda exterior y restricciones comerciales. (Los controles generales de exportación, que no son punitivos, a menudo se excluyen de las discusiones sobre sanciones).
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